食品安全是公共安全的重要组成部分，事关人民群众的身体健康和生命安全，是民生之本、和谐之基、安民之策。如何落实依法管理，提高管理效能，成为当前各级食品安全监管部门探索和实践重点。在2007年9月13 日召开的佛山市政协十届三次常委会上，有政协委员提出，每个食品生产企业都应设立一名专职的食品安全主任，加强食品生产源头的监管力度[1]。2007年8月起，陕西省紫阳县已在部分食品生产企业中推行食品安全员制度，要求食品生产企业须设立 1 名食品安全员，负责食品质量、卫生、生产经营记录以及与监管部门沟通协调等工作[2]。最近，国家质检总局提出了对产品全过程监管的目标，食品安全监管面临新的挑战。面对日益严峻的形势，政府有关部门应继续解放思想、进一步深化改革，通过制度和管理的创新逐步加以解决。本文在实例调查的基础上，探讨在食品生产企业建立安全主任制度的必要性、可行性。

一、生产者自控不足凸现当前食品安全监管新问题

食品安全监管是一项复杂的系统工程，它涉及生产者自控、政府监管、行业自律和社会监督等环节。（如图１所示

完善的食品安全规制模式中，各环节主体责任明确是强化食品安全监管的基本要求。其中，生产行为要求企业作为当事人对食品安全负首要责任，生产者自控对食品安全起关键作用。目前许多发达国家如美国、英国、德国等都在其国家食品安全法律中规定食品生产企业对食品安全负主要责任。例如《欧盟食品安全白皮书》就规定“食品生产加工者、饲料生产者和农民对食品安全承担基础责任，政府则通过国家监督和控制体系的运作来确保食品安全”。在我国，目前影响食品企业安全生产的因素很多，笔者认为主要有以下几个方面：（一）外部监管对企业压力不足。目前我国实行分环节的食品监管模式在一定程度上使各个环节的监管相对处于孤立状态，摊薄了食品安全监管力量，多层、多头监管反而使生产源头的重点环节监控不足。以增城市为例，目前增城质监局专门负责食品生产企业监管的人员仅有5人，而1600多平方公里的辖区有食品生产企业200多家，平均每人要面对40多家企业。最近对杭州、南京、上海部分基层质监局调查也发现，目前食品生产领域监管工作普遍存在面宽量大，监管人员编制少、任务重的问题，监管力量未对企业自控形成足够压力，导致在实践中往往指出问题多，具体落实少，不少企业也已习惯于搞临时性、突击性的迎检来代替日常艰苦细致的工作，由于没有深入解决食品安全的实质问题，这种监管效果可想而知。（二）企业责任意识薄弱。我国《产品质量法》规定，生产者应对其生产的产品质量负责。食品生产经营者当然是食品安全的第一责任人，但当风险和危机发生时，往往由政府埋单，被追究责任的往往是监管部门，甚至把酿成安全事故的企业视为受害者。而且“企业第一责任”被宽泛地理解为发生食品安全事故的“受惩责任”，而非企业内部产品质量安全监控责任。许多食品生产企业唯利是图,不顾食品生产的安全问题,认为只要不造成人命案就是安全的,即使出现一些食品质量问题,出钱赔偿了事之后继续生产。由于没有具体政策手段促使和提高企业责任意识，“企业第一责任”流于形式。（三）企业质量安全体系不完善。我国食品加工企业规模普遍较小，以增城市为例，在200多家食品生产企业中，年产值500万以下的占90％以上。由于投入小，起点低，一些中小型企业在经济利益的驱使下, 质量安全意识淡薄，忽视建立企业的安全管理体系，偏重于食品成品质量而较少关注生产过程的质量控制。企业内部监控体系的建立、技术人员、资源配备等等都形同虚设，存在产品生产过程“无人管” 和“不会管” 的问题，不按规定程序操作，偷工减料，甚至制假、造假、售假的情况时有发生,这在很大程度上制约了企业食品安全管理水平的提高和生产状况的改善。我们通过现场检查和翻查档案的形式，调查增城市100家食品生产加工企业（其中大型企业20家，中型企业50家，小型企业30家）质量安全过程监控情况。（调查结果如表2）表2 增城市食品生产加工企业质量安全过程监控情况调查表

调查内容	调查对象
	大型企业（20）		中型企业（50）		小型企业（30）
	是	否	是	否	是	否
是否建立生产过程监控部门	18	2	30	20	2	28
是否设置生产过程专职监控人员	15	5	18	32	1	29
年平均产品抽查不合格率（%）	2.0		9.5		14.9

从调查结果可以看出，增城辖区大、中、小型食品企业建立过程监控部门（设置生产过程专职监控人员）的分别为90.0%（75.0%）、60.0%（36.0%）、6.7%（3.3%），而大型企业年平均产品抽查不合格率(2.0%)明显低于中、小型企业(9.5%、14.9%)。可见建立过程监控部门、设置生产过程专职监控人员与产品不合格率密切相关。（四）企业管理人员流动性和非专业性。政府决策的有效落实是食品安全监管的关键，但由于企业普遍未设置专责的食品安全负责人员，监管部门的信息未能及时向企业传达，影响了行政指导的实效性。对于监管部门指出的问题也未有后续跟进环节，不利于企业内部安全监管水平的提高。如增城市某食品生产企业的产品近两年多次被质监部门抽查同一项目不合格，主要原因是该企业负责某环节管理的技术人员多次变更。从日常检查的情况上看，因为未设置专职的食品安全负责人员，企业添加剂未备案、标准未登记、特种设备未办证、计量器具未检定，经责令改正后仍逾期不办理的情况时有发生，这显然也为食品安全埋下隐患。二、建立食品生产企业安全主任制度的目的和意义鉴于上述的问题，推行食品生产企业安全主任制度，加强食品生产源头管理，对解决上述食品安全问题是一项有效措施。所谓“食品生产安全主任”，是指具备一定基本条件，受过县级以上食品生产监管部门专门培训，经县级以上食品生产监管部门考核、颁发执业资格证书，从事企业食品安全生产管理工作的人员，是经营者在食品安全生产工作上的重要助手，并对其负责，独立履行职责，接受食品生产监管部门的业务指导和管理。在生产企业中推行食品安全主任制度，对于企业贯彻实施国家食品安全生产法律法规、落实食品安全生产责任制、防止和减少食品安全事故的发生、保护广大人民群众的身体健康有着重要的意义。（一）建立食品生产企业安全主任制度是政府监管力量的补充和延伸。那些经过安全培训、具有较高素质的食品生产安全主任在企业任职，帮助企业经营者抓好食品质量安全生工作，既可有效的弥补企业在食品安全生产方面的疏漏，同时又加强了企业和政府在安全生产工作方面的联系，有利于将政府监督管理工作延伸到每一个企业，使国家法律、法规真正得到贯彻落实，有利于政府及时掌握企业安全生产动态，以便有针对性加强对食品安全生产工作的监督管理。如在增城辖区，如果每家食品企业都有一名生产安全主任，质监部门在日常监管时，紧紧依靠这支训练有素的队伍，工作的有效性，与企业随意指派人员比明显事半功倍。我们向增城市100家食品生产企业发放调查问卷（其中有设立专责安全管理人员企业有24家，没有设置的有76家），调查食品企业中设置专责监控人员与质监部门日常监管内容的遵守或执行情况。（调查结果如表3），表3：企业设置专责安全监控人员对质监监管内容的遵守及执行情况的影响

调查重点	调查内容	专责食品安全监控人员
		有设置（24）		没有设置（76）
		是（有）	否（无）	是(有)	否(无)
法律、政策知晓程度	是否知晓《特别规定》	24	0	51	23
	是否知晓《食品召回规定》	19	5	25	51
食品安全制度执行情况	食品添加剂是否备案	24	0	56	20
	原料进货台帐是否建立	23	1	32	44
	产品标签标识是否正确	21	3	35	41
企业违法行为记录	有无产品抽查屡次不合格	4	20	25	51
	有无计量器具未检定	5	19	63	13
	有无特种设备未办证	4	20	33	43
	有无执行标准未登记	3	21	15	61

从调查的情况看，一是有设置专责安全管理人员的企业的法律政策知晓程度明显较高；二是食品安全制度执行情况，有设置专责安全管理人员的企业在添加剂备案率、原料台帐建立率、标识正确率上明显高于没有设置的企业（分别为：100％比74％，96％比42％，87％比46％）；三是企业违法行为记录上，有设置专责安全管理人员的企业产品抽查屡次不合格、计量器具未检定、特种设备未办证、标准未登记的记录明显低于比没有设置的企业（违法行为发生率分别为：17％比33％，21％比83％，17％比43％，13％比20％）。通过调查对比，设置专责安全管理人员（食品生产安全主任）有利于进一步提高质监部门的监管实效，促使严格执行监管部门的食品安全制度并减少违法行为的发生。（二）建立食品生产企业安全主任制度使企业经营者对自身的责任更加明确。从某种意义上说，食品生产安全主任是企业食品生产安全管理的“代理人”，他们一力面肩负着企业食品安全工作“执法者”的重任，另一方面，他们将挑起企业食品安全管理的筹划者、组织者的角色，通过他们大量细致的实际工作，完善食品企业安全生产内部监控机制，有效发挥企业的自控作用，使企业自律机制功能充分发挥。同时为政府考核企业内部食品安全生产责任制落实情况提供依据。安全主任的行为是企业的主动行为，企业经营者的责任意识与当前被动接受政府部门的指导和监管相比，显然更明确和清晰。（三）建立食品生产企业安全主任制度是实施食品生产全过程监控的有效措施。通过食品生产安全主任对食品生产全过程进行实时现场监控，把好原辅材料进货关、生产过程质量关、产品出场检测关，及时向监管部门开放被监控的生产关键控制点，形成追溯链，由原来的成品监管和产品质量追溯上升为实时监管和过程责任追溯，使食品生产安全监管关口不断前移，不断完善“原料—辅料—半成品—成品”的全过程产品追溯监管链条。（四）建立食品生产企业安全主任制度有利于政府监管与企业管理的有效衔接。政府的监管政策及措施既可以使通过食品生产安全主任这支队伍快速地落实到企业中去，促使企业及时调整生产经营及管理行为，同时又可加强政府部门对企业履行食品安全生产防范职责的监督检查，食品生产安全主任全面参与和配合，采取边检查边记录，事后及时整改，使各类监督检查更有实效，真正做到检查一家、规范一家、提高一家。质监部门与企业的关系由静态监管变为动态监管、由有缝隙的监管变为无缝隙的监管、由事后监督变为事前监管，有利于构筑全方位的食品安全监管网络。三、建立食品生产企业安全主任制度的实践探索食品生产安全主任制度作为食品安全生产监管模式的破局之举,是《安全生产法》中注册生产安全主任制度在食品生产领域的延伸，具有重要的实践探索和应用价值。在食品生产安全主任制度的实践探索过程中要学会“两条腿”走路，既要解放思想，大胆探索，又要防止其形同虚设、流于行式。如何建立起一个合理、高效的食品生产安全主任制呢？笔者认为应当着重抓好以下几个方面的工作。（一）把好准入门槛。食品生产安全主任是一项政策性很强、专业技术要求很高的工作，其工作质量的好坏，直接影响着食品生产安全主任制度的建立与实施，因此必须从实际出发，严格把好食品生产安全主任准入关。一是专业准入。须受过大专以上教育,了解一定的食品技术、微生物学等与食品安全相关的知识，对刑法及食品相关法律法规有一定的了解，具备担任管理者的能力。二是经验准入。要有两年以上的食品专业工作经验和食品生产经验, 对食品的生产工艺和生产环境非常熟悉。三是考核准入。须在区（县）级食品生产全监管部门进行一年以上的培训，并经资格审核和考试合格, 获得正式的食品生产安全主任资格。（二）明确职责。食品生产企业可在岗位职责中明确安全主任的以下职责： 一是充当好双重角色。双重身份是食品生产安全主任的重要特点。食品生产安全主任由区（县）级以上食品生产监管部门统一管理，一方面要作为企业经营者的重要助手和企业“食品安全生产保姆”，掌握本企业食品安全生产内部管理状况，特别是薄弱环节、重大危险源，制定防止食品安全事件的安全操作规定，定时向企业经营者报告食品安全生产情况，并提出相应的防范措施；另一方面充当食品生产监管部门的固定联系人，按行政隶属关系及时向当地食品生产监管部门传达企业食品安全的有关信息,一旦发生食品安全事故，应按相关规定积极组织现场抢救，参与食品安全事故处理工作。二是开展技术培训和宣传。定时组织开展工人食品安全生产技术培训，及时讲解食品安全生产方面的新政策、新知识、新技术、新标准，引导生产者科学、安全生产，正确指导食品原料、食品添加剂及标签标识的管理和使用，利用板报、简报、小册子、传阅资料及安全活动等形式，宣传食品安全生产的规章制度。三是组织食品原料、添加剂和台帐的备案和管理。食品生产安全主任应当要求企业及时将所使用的食品原料和添加剂品种、数量及时报辖区食品生产监管部门，及时提醒和防止企业使用违反国家规定的原料和添加剂，督促企业完善台帐的记录和分类管理。四是进行不定期现场检查。食品生产安全主任应不定期对企业开展现场检查，及时发现隐患并提出整改意见，并报告企业负责人落实整改。五是规范企业依法经营。及时督促企业实施食品生产许可证申请、换证、变更、年审、委托加工备案等行为。（三）制定五项制度。在食品生产安全主任制度建设中配套以相应的培训、奖惩等制度，以确保食品生产安全主任履行职能、有所作为、有所发展。一是定期培训制度。由区（县）级食品生产监管部门确定培训内容，包括最新规定文件、标准、标签标识等，培训方法可以采用专题辅导、行业间观摩讨论等形式，并对培训内容进行考核。二是日常工作联系制度。食品生产安全主任应对其职责范围内的事务按规定时间向当地食品生产监管部门汇报或咨询，不得无故拒绝日常工作联系。三是考核管理制度。可以由区（县）级食品安全监管部门制定统一的食品生产安全主任考核制度并制定考核细则，对年度考核优秀的给予表彰和奖励，对年度考核不合格的予以吊销资格。四是继续教育制度。为食品生产安全主任设置有效期，有效期满、且完成了一定时间相关专业进修的条件下可以申请续期或重新确认生效。五是责任追究制度。凡是在工作中弄虚作假、隐瞒虚报、失职渎职，区（县）级食品生产监管部门和企业应视情况予以批评、撤换、辞退等。（四）建立相关保障措施。为保证食品生产安全主任制度顺利实施，必须配套以相应的保障措施。一是明确食品生产安全主任的法律地位。他山之石, 可以攻玉。新加坡、香港、深圳等地对注册生产安全主任制度进行有益探索，并已经取得一定的实效。可以参照注册生产安全主任制度的有效做法,尽快出台《食品生产安全主任管理规定》等地方性法规,明确食品生产安全主任配置、聘用、职责、工作内容、待遇等问题，建议将相应管理规定文件，以地方立法的形式确定下来，从而明确食品生产安全主任的法律地位, 确保食品生产安全主任制度的有效建立和贯彻落实。二是提高食品生产安全主任的薪酬。可以运用劳动部门的综合管理便利，把食品生产安全主任作为优秀人才纳入到优先招聘专业门类，获得食品生产安全主任证书的人员可酌情免参加部分招聘考试。食品生产安全主任的待遇应参照相应的专业技术职称或企业中层干部级别待遇的规定执行，一般可以略高于中层管理人员（部门负责人）。三是明确食品生产安全主任的角色。食品生产安全主任作为企业经营者的重要助手，在安全生产中直接对经营者负责，因此具有相对独立的地位，而不受企业各级管理层的制约和影响。企业必须赋予食品生产安全主任相应的权力，确保其正常发行职责。在一些行业已经实施生产安全主任制度实践中凸现的问题之一就是：看不到生产安全主任的重要责任，将其等同于一般的班组长，对其提出的建议和安排的整改工作不予重视和采纳，工资待遇也不尽合理，其结果必然导致安全生产管理无法正常运转。因此，食品企业负责人应对食品生产安全主任的权力范围应有明确的规定和划分，以防重蹈部分生产安全主任形同虚设的覆辙。 综上所述，建立食品生产企业安全主任制度，使所有食品生产企业处于受控状态，有利于提高企业食品安全生产的专业化程度，有利于完善全方位的食品安全监管体系。当然，食品生产安全主任制度的建立健全是一个系统工程，我们还要紧密结合辖区的实际情况，善于总结经验，不断改进工作，在探索中求发展，那么食品生产安全主任制度就一定能建立起来并坚持下去，并在食品安全监管中发挥重要的作用。